特約評(píng)論員 馬新彬

近期，以硅谷銀行破產(chǎn)和瑞士信貸并購(gòu)為代表的歐美銀行業(yè)危機(jī)，引發(fā)全球金融市場(chǎng)動(dòng)蕩。危機(jī)以來(lái)，各方圍繞硅谷瑞信事件進(jìn)行了深入討論，目前主要聚焦于危機(jī)過(guò)程、原因及影響等方面，對(duì)于危機(jī)背后的歐美監(jiān)管反思仍在沉淀。在外部環(huán)境和宏觀政策大幅調(diào)整背景下，深刻反思?xì)W美銀行危機(jī)背后的監(jiān)管問(wèn)題，不浪費(fèi)每一次危機(jī)，對(duì)于防范“下一次”有著重要意義。

(資料圖)

“適配性原則”是否適配？

近年來(lái)尤其是2018年以來(lái)，美國(guó)金融監(jiān)管的主要特征是“差別化監(jiān)管”，也就是適配性原則基礎(chǔ)上的“抓大放小”，主要方法論是按照銀行機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模、重要性程度、風(fēng)險(xiǎn)大小匹配相應(yīng)的監(jiān)管力量，“大塊頭”的重點(diǎn)監(jiān)管，“小塊頭”的放松監(jiān)管。

適配性原則的主要體現(xiàn)是，按照銀行資產(chǎn)規(guī)模、跨境業(yè)務(wù)規(guī)模、非銀資產(chǎn)、短期批發(fā)性融資、表外風(fēng)險(xiǎn)暴露等指標(biāo)將大中型銀行分為五個(gè)類別，分別適用差異化的資本、流動(dòng)性、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露、恢復(fù)和處置計(jì)劃等監(jiān)管要求。在適配性原則指導(dǎo)下，不同類型銀行被匹配了差異化的“定制”監(jiān)管。

按照適配性原則，硅谷銀行屬于第四類銀行，分屬大型和外資銀行機(jī)構(gòu)（LFBO）監(jiān)管序列。與前三類銀行相比，硅谷銀行的差別化監(jiān)管主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：壓力測(cè)試上，監(jiān)管對(duì)硅谷銀行不開(kāi)展壓力測(cè)試，銀行只需2年開(kāi)展一次自身壓力測(cè)試。資本上，不需滿足逆周期資本緩沖要求（CCyB），也沒(méi)有補(bǔ)充杠桿率要求，累計(jì)其他綜合收益（AOCI）項(xiàng)目可以從其資本中扣除，這意味著即便銀行出現(xiàn)“浮虧”，賬面資本仍然很“漂亮”。流動(dòng)性上，不需滿足流動(dòng)性覆蓋率（LCR）要求，也不需達(dá)到凈穩(wěn)定資金比例（NSFR）標(biāo)準(zhǔn)?；謴?fù)和處置計(jì)劃上，3年更新一次且只需滿足簡(jiǎn)化版恢復(fù)處置要求。比較來(lái)看，硅谷銀行的監(jiān)管強(qiáng)度低于前三類銀行，尤其遠(yuǎn)低于全球系統(tǒng)重要性銀行。從事后來(lái)看，恰恰正是這種適配性的差別化監(jiān)管，埋下了硅谷銀行的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

表面看，適配性原則下的差別化監(jiān)管符合正常的監(jiān)管邏輯，看住“大的”、放松“小的”，有利于節(jié)約資源、提高效率。但是深入分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)適配性原則可能導(dǎo)致兩方面的“不適配”。一種情況是，監(jiān)管激勵(lì)相容客觀存在，監(jiān)管資源有限情況下，監(jiān)管投入往往會(huì)按照思維慣性傾向于大的機(jī)構(gòu)，卻有意無(wú)意放松或忽視中小機(jī)構(gòu)。中小機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)恰恰順周期性更強(qiáng)，資產(chǎn)負(fù)債配置更易跟隨經(jīng)濟(jì)周期，很容易受到宏觀環(huán)境和外部政策調(diào)整影響。一旦內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生逆轉(zhuǎn)，中小銀行自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足，容易陷入危機(jī)。

另一種情況是，銀行監(jiān)管序列變化或者監(jiān)管分類調(diào)整往往帶來(lái)監(jiān)管“真空”（即監(jiān)管過(guò)渡期），使得適配性原則“不適配”。如，2021年以來(lái)，硅谷銀行資產(chǎn)規(guī)模先后邁入1000億美元、2000億美元門檻，從五類銀行變成四類銀行，從地區(qū)銀行組織（RBO）監(jiān)管序列跨入大型和外資銀行機(jī)構(gòu)（LFBO）監(jiān)管序列。但由于過(guò)渡期和每?jī)赡暌淮螇毫y(cè)試安排，硅谷銀行要到2024年才接受壓力測(cè)試，2025年才更新恢復(fù)和處置計(jì)劃，也就是突破1000億美元資產(chǎn)閾值整整三年和四年之后。這種情況下，適配性原則往往造成“監(jiān)管真空”，尤其是如果監(jiān)管部門對(duì)快速擴(kuò)張銀行關(guān)注不足，很容易錯(cuò)過(guò)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)積累期。

系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管失效？

從瑞信案例來(lái)看，在危機(jī)的恢復(fù)階段，瑞士央行進(jìn)場(chǎng)，通過(guò)“擔(dān)保貸款機(jī)制”向瑞信提供500億瑞郎緊急貸款額度?；謴?fù)無(wú)效后，進(jìn)入處置階段，瑞士銀行、金融市場(chǎng)監(jiān)管局、瑞士財(cái)政部搭橋瑞銀（UBS）與瑞信進(jìn)行全股票交易并購(gòu)。從結(jié)果導(dǎo)向看，瑞信最終被并購(gòu)，似乎表明“大而不能倒”監(jiān)管框架無(wú)效。特別是瑞士政府援引緊急立法，允許公共流動(dòng)性支持（PLB）為瑞信提供1000億瑞郎支持，“并購(gòu)組合拳”背后仍然閃現(xiàn)著政府兜底的影子，瑞信的恢復(fù)和處置計(jì)劃似乎未能通過(guò)現(xiàn)實(shí)檢驗(yàn)。

但實(shí)際上，拉長(zhǎng)事件的維度看，瑞士信貸自2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)一直麻煩不斷，推進(jìn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、持續(xù)縮表同時(shí)，盈利能力持續(xù)下降，凈資產(chǎn)收益率從2008年前的20%下降至2022年末的-16.2%，2022年凈虧損約79億美元。尤其近年接連卷入一系列風(fēng)險(xiǎn)事件，市場(chǎng)聲譽(yù)遭受重創(chuàng)，存款大幅流失。為此，瑞士及其他國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)多次處罰瑞信，瑞信作為全球系統(tǒng)重要性銀行也按年制定更新恢復(fù)和處置計(jì)劃并通過(guò)審核，這意味著當(dāng)局對(duì)瑞信的違規(guī)行為不僅知曉，而且進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)提示，也就表明瑞信仍在系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管框架范疇之內(nèi)。

進(jìn)一步來(lái)看，從瑞信發(fā)生危機(jī)進(jìn)入恢復(fù)階段，再到處置階段的全過(guò)程來(lái)透視，實(shí)際上并不能簡(jiǎn)單認(rèn)為系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管框架無(wú)效或失效。系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，主要源于巴塞爾協(xié)議Ⅲ的框架范疇，包括資本緩沖要求、額外的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管規(guī)則、并表監(jiān)管以及恢復(fù)和處置計(jì)劃等。從近年來(lái)的實(shí)踐看，這一套標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于降低“大而不能倒”機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)概率（即違約概率PD）有效，對(duì)于降低該類機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)后的違約損失（LGD）也能發(fā)揮緩沖作用，尤其是能夠保證“大而不能倒”機(jī)構(gòu)從恢復(fù)階段平穩(wěn)進(jìn)入處置階段，實(shí)現(xiàn)有序處置。相比雷曼危機(jī)，此次歐美監(jiān)管當(dāng)局反應(yīng)及時(shí)，處置硅谷銀行破產(chǎn)、推動(dòng)瑞銀并購(gòu)瑞信，從決策到執(zhí)行都不過(guò)幾日，這也反映出針對(duì)大型機(jī)構(gòu)的有序清算機(jī)制發(fā)揮了積極作用。這也表明，系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管對(duì)于“大而不能倒”機(jī)構(gòu)解決日常風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題有用，但對(duì)于應(yīng)對(duì)真正的危機(jī)卻往往不夠。

監(jiān)管指標(biāo)有水分還是無(wú)效？

從賬面看，硅谷和瑞信出現(xiàn)危機(jī)前，資本和流動(dòng)性等各項(xiàng)指標(biāo)均明顯高于監(jiān)管要求。然而，為什么兩家銀行最終還是走向了危機(jī)？這就涉及監(jiān)管指標(biāo)的有效性判斷。

從事后反思的角度看，監(jiān)管指標(biāo)的合規(guī)并不代表銀行真正滿足了風(fēng)險(xiǎn)管理要求。目前，硅谷、瑞信危機(jī)反映出的監(jiān)管指標(biāo)問(wèn)題至少有三個(gè)方面：首先，銀行披露的財(cái)務(wù)指標(biāo)可能不真實(shí)，有水分。例如，瑞信推遲發(fā)布的2022年年報(bào)，揭示其2021年和2022年財(cái)年內(nèi)部控制存在重大缺陷，為此普華永道對(duì)其財(cái)務(wù)內(nèi)控的有效性出具了否定性意見(jiàn)，這表明瑞信披露的財(cái)務(wù)信息可能存在重大缺陷。通常，監(jiān)管的有效性取決于監(jiān)管指標(biāo)能夠真實(shí)反映銀行的經(jīng)營(yíng)狀況，指標(biāo)的真實(shí)性又取決于銀行充分披露經(jīng)營(yíng)信息。如果銀行財(cái)報(bào)存在“重大缺陷”或者披露不真實(shí)，那么監(jiān)管看到的往往只是“賬面合規(guī)”，很容易忽視風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)情況。其次，指標(biāo)反映的信息不全面，難以揭示風(fēng)險(xiǎn)全貌。從硅谷和瑞信案例看，巴塞爾協(xié)議Ⅲ確立的監(jiān)管框架及指標(biāo)體系，只反映了銀行經(jīng)營(yíng)及風(fēng)險(xiǎn)狀況的部分，無(wú)法及時(shí)捕捉銀行內(nèi)部管理混亂、轉(zhuǎn)型低效、投資者信心不足等問(wèn)題，“精細(xì)化”的報(bào)表讓監(jiān)管有了控制住風(fēng)險(xiǎn)的錯(cuò)覺(jué)，自然也就無(wú)法及時(shí)引起足夠警惕。再次，指標(biāo)本身不完善或滯后，無(wú)法及時(shí)反映風(fēng)險(xiǎn)變化。這種情況，一方面與監(jiān)管指標(biāo)調(diào)整滯后有關(guān)。近年來(lái)監(jiān)管更多關(guān)注規(guī)則制定及執(zhí)行的一致性、公平性和透明性，確保有效覆蓋各類風(fēng)險(xiǎn)，避免監(jiān)管真空，而并不過(guò)度追求監(jiān)管規(guī)則調(diào)整及決策速度，這意味著在瞬息萬(wàn)變的情況下，監(jiān)管系統(tǒng)的設(shè)計(jì)并不足以強(qiáng)制快速改變，指標(biāo)滯后于風(fēng)險(xiǎn)變化是常態(tài)。另一方面也反映了個(gè)別指標(biāo)可能存在瑕疵。從硅谷和瑞信案例看，危機(jī)前兩家銀行流動(dòng)性指標(biāo)明顯高于歐美監(jiān)管要求，但卻均出現(xiàn)了嚴(yán)重的存款流失。近期，一些人呼吁重新審視巴塞爾協(xié)議Ⅲ框架下流動(dòng)性覆蓋率和凈穩(wěn)定資金比例等指標(biāo)的審慎性，也體現(xiàn)了各方對(duì)指標(biāo)瑕疵的質(zhì)疑。

反思與建議

第一，適配性原則下的差別化監(jiān)管，實(shí)質(zhì)上建立在大的機(jī)構(gòu)更重要、中小機(jī)構(gòu)“不重要”的認(rèn)知基礎(chǔ)之上，通過(guò)“抓大放小”來(lái)防范金融風(fēng)險(xiǎn)。與上述認(rèn)知相反，實(shí)際中，中小機(jī)構(gòu)脆弱性可能更高，發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)概率更大，匹配以寬松的監(jiān)管要求相當(dāng)于“縱容”了風(fēng)險(xiǎn)積累。這就提示我們，加強(qiáng)監(jiān)管，不僅要盯著大型機(jī)構(gòu)，也要盯著中小機(jī)構(gòu)；不僅要監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)的異常行為，也要重點(diǎn)關(guān)注特定行為和同向變化。尤其在監(jiān)管力量有限情況下，應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)工作的前瞻性和主動(dòng)性，重點(diǎn)關(guān)注主要業(yè)務(wù)快增快降、單項(xiàng)指標(biāo)異常變化機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，早識(shí)別、早預(yù)警、早處置。

第二，應(yīng)重視報(bào)表監(jiān)管不足，努力降低“賬面合規(guī)”與實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)之間缺口。實(shí)際中，過(guò)于依賴各種“精細(xì)化”的報(bào)表來(lái)監(jiān)管銀行，很容易忽視或無(wú)暇顧及錯(cuò)綜復(fù)雜報(bào)表背后風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)狀況。從硅谷銀行案例看，該銀行業(yè)務(wù)模式較為特殊，客戶高度集中于風(fēng)險(xiǎn)基金和初創(chuàng)企業(yè)，資產(chǎn)負(fù)債期限錯(cuò)配問(wèn)題突出，負(fù)債端企業(yè)存款規(guī)模快速增長(zhǎng)，潛在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)較大。但這些隱患并不會(huì)很快直接體現(xiàn)在資本和流動(dòng)性等監(jiān)管指標(biāo)上，指標(biāo)合規(guī)實(shí)際上掩蓋了風(fēng)險(xiǎn)隱患。這就提示我們，要結(jié)合堅(jiān)持實(shí)質(zhì)重于形式原則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)判斷，重點(diǎn)關(guān)注真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)狀況。

第三，金融自帶風(fēng)險(xiǎn)基因，銀行具有很強(qiáng)的順周期性，短期內(nèi)外部環(huán)境和宏觀政策快速調(diào)整，必然帶來(lái)資產(chǎn)價(jià)格重估及機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)偏好變化，放大風(fēng)險(xiǎn)敞口，加劇順周期，推動(dòng)資產(chǎn)負(fù)債大幅調(diào)整。這種情況下，宏觀審慎逆周期調(diào)節(jié)不是有沒(méi)有用，而是做的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；系統(tǒng)重要性銀行恢復(fù)和處置計(jì)劃不是有沒(méi)有用，而關(guān)鍵在于能不能真正有助于銀行度過(guò)壓力時(shí)期。這就提示我們，系統(tǒng)重要性銀行宏觀審慎管理不能代替微觀審慎監(jiān)管，宏觀審慎管理需要與微觀審慎監(jiān)管緊密結(jié)合起來(lái)。

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