當(dāng)前，機(jī)械式“按規(guī)定辦”的問題讓基層干部十分為難：基層干部在向上級請示時(shí)，有時(shí)會(huì)得到“按規(guī)定辦”之類的回復(fù)。無規(guī)矩不成方圓，依據(jù)法律規(guī)章和有關(guān)規(guī)定來治理公共事務(wù)本身并沒有錯(cuò)。但是，“按規(guī)定辦”不能走向機(jī)械僵化。機(jī)械式“按規(guī)定辦”會(huì)滋生哪些基層治理頑疾？為何出現(xiàn)機(jī)械式“按規(guī)定辦”問題？何以有效破解機(jī)械式“按規(guī)定辦”難題？這些都是基層治理中亟須關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題。

我們先來看看機(jī)械式“按規(guī)定辦”滋生基層治理頑疾的問題。其一，它消解了基層治理效能。抓基層工作的根本目的在于提升基層治理效能。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，離不開各項(xiàng)政策文本的貫徹落實(shí)和基層干部的有效承接。但是，機(jī)械式“按規(guī)定辦”的做法與此相背離。一方面，它使上級政策在打太極式的推演中變形，得不到執(zhí)行落實(shí)。另一方面，它使基層干部不得不把大量的時(shí)間精力用來琢磨回復(fù)甚至等待命令，而不是認(rèn)真思考如何解決實(shí)際問題。這在一些地方已出現(xiàn)了問題：有的地方囿于機(jī)械式“按規(guī)定辦”、等待上級命令，錯(cuò)失了解決突發(fā)問題的最佳時(shí)機(jī)，造成了無以挽回的損失。

其二，它會(huì)滋生不作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)膯栴}。干事?lián)率歉刹康穆氊?zé)所系，也是價(jià)值所在。有調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的機(jī)械式“按規(guī)定辦”是不作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)男伦兎N和官僚主義、形式主義的“擋箭牌”。在改革攻堅(jiān)任務(wù)艱巨復(fù)雜的當(dāng)前，面對各種層出不窮的新問題新現(xiàn)象，如果一味地表示“按規(guī)定辦”，極易導(dǎo)致問題難以推進(jìn)，創(chuàng)新舉措難以作出。久而久之，就會(huì)衍生更多的不作為、不擔(dān)當(dāng)行為。

(相關(guān)資料圖)

不可忽視的是，在現(xiàn)實(shí)中，還有多重因素誘發(fā)機(jī)械式“按規(guī)定辦”的問題。這首先體現(xiàn)在政策文本供給滯后或不明晰的問題上。公共政策的數(shù)量供給及其實(shí)施效度直接決定著基層治理效能。近年來，面對日漸增多且日趨復(fù)雜的公共事務(wù)，上級都在不斷加大基層治理的政策供給。但是，由于基層治理中的諸多問題具有不確定性，而且涉及層級多、牽扯面廣，從而導(dǎo)致一些政策文本往往是在新問題出現(xiàn)后才陸續(xù)出臺。這種滯后性的政策文本客觀上使上級在接到下級的請示報(bào)告后，無法迅速給出具有明確傾向性的解決方案，只能無奈地回復(fù)“按規(guī)定辦”。特別是對那些涉及開創(chuàng)性、系統(tǒng)性、集成性改革的問題，每項(xiàng)舉措可能都“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。為避免出錯(cuò)，上級也不敢輕舉妄動(dòng)，只好以“按規(guī)定辦”回復(fù)下級。

這其中還有下級請示報(bào)告的動(dòng)機(jī)多元問題。一般來說，下級提出請示報(bào)告有解惑型請示、報(bào)備型請示、偷懶型請示、避責(zé)型請示等多種類型，這些類型的請示報(bào)告蘊(yùn)藏著不同動(dòng)機(jī)。比如，一些人在遇到問題時(shí)，直接把難題推給上級，希望上級直接給出指導(dǎo)意見甚至是現(xiàn)成的解決方案。對于這種請示報(bào)告，上級作出“按規(guī)定辦”的回復(fù)，本身就帶有批評及警示之意。這說明，不能貿(mào)然地將“按規(guī)定辦”的癥結(jié)都?xì)w因于上級。

我們還要看到上下級雙方試圖規(guī)避責(zé)任的問題。責(zé)任政治是現(xiàn)代政治生活的本質(zhì)要求。有權(quán)要擔(dān)責(zé)、失職則問責(zé)是現(xiàn)代政治的基本邏輯。但是，有些主體會(huì)根據(jù)自己的需要偏狹地選擇責(zé)任承擔(dān)方式。比如，有的下級為了規(guī)避獨(dú)自承擔(dān)責(zé)任，便通過請示報(bào)告的方式向上級請示處理意見，以此達(dá)到既化解基層治理難題又避免或者至少分擔(dān)問題處理不當(dāng)而要承擔(dān)責(zé)任的目的。而上級也有同樣的考慮。面對下級不管大事小事都要“請示授權(quán)”的習(xí)慣性做法，便簡單回復(fù)要求下級“按規(guī)定辦”。其主要目的顯然也是分擔(dān)責(zé)任。

因此，我們要拿出具體的措施，來破解機(jī)械式“按規(guī)定辦”的難題，至少要從機(jī)制和操作兩個(gè)層面入手。在機(jī)制層面，要堅(jiān)持激勵(lì)與約束并舉。

其一，提高政策供給水平。政策供給不足是基層治理頻繁出現(xiàn)機(jī)械式“按規(guī)定辦”難題的主要原因。因此，要根據(jù)不斷變化的時(shí)空環(huán)境，及時(shí)制定或修改現(xiàn)有的政策文本。特別是要在政策制定過程中，富有前瞻性地預(yù)判未來一段時(shí)間可能出現(xiàn)的問題及相應(yīng)的應(yīng)對策略。

其二，要健全完善容錯(cuò)機(jī)制。一定程度上講，基層治理中的“按規(guī)定辦”難題與上級在容錯(cuò)機(jī)制不完善的情況下不敢貿(mào)然行動(dòng)密切相關(guān)。因此，要從明晰容錯(cuò)機(jī)制的適用范圍、錯(cuò)誤的研判標(biāo)準(zhǔn)、容錯(cuò)的主要流程、后續(xù)跟進(jìn)措施等方面作出完善，以容錯(cuò)機(jī)制的有效落地消除上級作出“按規(guī)定辦”的思想顧慮。

其三，要建立責(zé)任追究機(jī)制。對于那些明顯不作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)入S意將“按規(guī)定辦”當(dāng)作“擋箭牌”的行為，要根據(jù)規(guī)章予以問責(zé)，以形成有效震懾。

在操作層面，要堅(jiān)持具體問題具體分析的原則。可按照因事而異、分類處理的原則對下級的請示報(bào)告作出回復(fù)。對于偷懶型請示，要根據(jù)相關(guān)政策給予明確回復(fù)，同時(shí)告知其認(rèn)真研讀上級政策、提高業(yè)務(wù)能力；對于解惑型請示，該答疑解惑的要答疑解惑，該指正的要及時(shí)指正；對于明顯是規(guī)避責(zé)任的請示報(bào)告，則要根據(jù)權(quán)責(zé)分工作出解釋，引導(dǎo)下級根據(jù)職責(zé)權(quán)限作出決策；對于自己和下級都拿不準(zhǔn)、確實(shí)屬于突破性的創(chuàng)新舉措，則可以通過邀請專家或第三方機(jī)構(gòu)共同研討的方式來給出意見和建議。

（作者系江蘇省社科院廉政與治理研究中心研究員）